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新时代中国气候外交:挑战、风险与战略应对

2019-03-22

2018年12月15日,鏖战两周的卡托维兹气候大会(COP24)艰难落幕,此次联合国气候大会最大的成就是为践行2015年《巴黎协定》(Paris Agreement)制定了实施细则。根据细则要求,接下来的两年时间里,各国需要做好“家庭作业”,努力更新并落实“国家自主贡献”。同时,以中国为代表的新兴大国的引领作用引人关注,这也是卡托维兹气候大会取得突破性进展并使全球气候治理迈向新起点的关键所在。但是,全球气候治理前景依然不容乐观,全球气候政治中一些较为棘手的新旧难题仍未妥善解决,即使为实践《巴黎协定》而艰难通过的长达156页的“规则手册”(Paris Rulebook),也被质疑为“脆弱的平衡”(Fragile Balance)。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代。应对全球气候变化是新时代中国与世界关系中的一大重要议题和全球治理试验场,因此有必要审慎分析新时代中国参与全球气候治理进程可能遭遇的困难和挑战,进而为新时代中国气候外交提出具有针对性的战略启示。

新时代中国气候外交

面临的现实挑战

从新时代中国与世界关系角度来看,中国气候外交正面临来自国际政治和国内政治的双重挑战。这些现实挑战主要表现为三个方面。

其一,英欧变局。英国作为第一次工业革命的发起者和受益者,科学技术的领先、产业扩张的推进、殖民征伐的加剧也一度成就了“日不落帝国”。然而,“历史荣光”的背后不仅始终伴有区域/全球冲突悲剧以及殖民地半殖民地国家/地区人民的血泪,而且大英帝国自身也被增长/扩张的代价所困扰。例如,1952年12月的伦敦“毒雾”事件,短短数天的时间,超过10万人感染呼吸道疾病并导致数周后累计死亡人数过万。伦敦“毒雾”事件使英国政府和社会开始深刻反思环境问题,并在随后的半个多世纪里开启了环境治理进程。然而,包括气候变化在内的环境问题,最大的灾难或许正在于其易为政治所裹挟——英国政客甚至还对科学证据进行取舍,以操控或“驯服”(taming)气候变化,却忽略了该议题的人文与社会向度。2016年以来,英国自导自演的脱欧闹剧在持续发酵。2019年1月15日,英国议会否决了政府与欧盟谈成的脱欧协议,这使得1952年因工业污染而陷入环境恶化困局的“雾都”伦敦,再次陷入政治“迷雾”之中。与此同时,不容忽视的是2009年以来的欧债与移民危机爆发,“疑欧主义”(Euroscepticism)、“欧洲去一体化”(European Disintegration)等开始由理念/思潮走向行动/实践,并与英国脱欧闹剧一道,从成员国和联盟层次撕扯着整个欧洲,导致欧盟的向心力进一步弱化。就在联合国卡托维兹气候大会召开前后,历来号称欧洲一体化发动机的法国,却在首都巴黎爆发了抗议政府加征燃油税的“黄马甲”运动,并蔓延至比利时等国。

作为现实挑战,可以肯定的是,近年以英国脱欧进程为主色调的英欧变局不仅影响英国和欧盟关系,还可能牵涉到国际社会中的其他行为体。英国脱欧与逆区域一体化,意味着历来以全球气候政治领导者自居的欧盟在全球气候治理进程中的影响力将进一步削弱,同时欧盟还因此“呼吁”中国承担起领导责任,客观上给中国气候外交带来了新的国际压力,需要审慎应对。

其二,美国“退群”与中美关系负效应。2017年6月1日,美国总统特朗普宣布美国退出《巴黎协定》,这一符合特朗普所谓“美国优先”(America First)原则的“确定性的意外”(可以看作是美国共和党气候政治的某种“复古”),招致来自美国国内外压倒性的反对和批评声,对于曲折发展中的全球气候治理进程而言也是一股不小的历史惰力。美国宣布退出《巴黎协定》后的一年半时间内,国际社会整体上对全球气候治理前景的看法较为悲观,这主要是因为美国是发达国家中最大的温室气体排放国。鉴于美国在整个全球治理领域甚至都难以称得上是一个合格的领导者,所谓全球气候政治的“权力真空”抑或霸权后忧思,其实更多反映了国际社会面对“没有美国的全球气候治理”(Global Climate Governance without the U.S.)的现实挑战时表现出来的一种集体焦虑。倘若不去夸大美国“退群”事件的系统效应,那么自2013年华沙气候大会以来的气候谈判进展艰难、国际气候治理行动迟缓、清洁技术与绿色基金投入不足、气候融资缺口加大等等或许才是较为直接的窘迫难题。反观特朗普政府的退约行为,无疑部分抵消了《巴黎协定》“雄心机制”(Paris Ambition Mechanism)和“催化合作”(Catalytic Cooperation)以打破僵局的正能量效应。美国“退群”本身最大的破坏性正在于其在气候伦理与全球公正上的错误示范。美国经济体量庞大,仍能影响全球技术转移并转嫁化石燃料技术风险,从而减损了全球可再生能源投资。此外,“特朗普效应”(Trump Effect)对于全球气候政治公正的冲击和负面影响不容小觑,如俄罗斯、澳大利亚、土耳其等国纷纷以美国为“标尺”来讨价还价;巴西甚至撤回了2019年联合国气候大会的承办申请;而有关气候融资的国际谈判,发达国家与发展中国家缔约方之间原本难得的“信任感”也被进一步削弱。不过,由于美国需要等《巴黎协定》生效(2016年11月4日)3年后才能正式退出且过程又要耗时1年,因而理论上2020年11月4日美国正式退约(或反悔)与届时开启的总统选举又必将再次引发国际社会的广泛关注。

与此同时,中美关系趋紧及其负效应,也给中国气候外交带来了严峻挑战。事实上,2015年诞生的《巴黎协定》明显带有国际社会迁就美国(奥巴马政府时期)的色彩。然而,特朗普胜选总统之后,却又急于否定奥巴马政府的一些内外政策,如形式上以“中美全面经济对话”(CED)来替代奥巴马时期存在7年之久、先后举办过8轮的“中美战略与经济对话”(S&ED)机制。前者名曰“全面”,实则几乎完全弱化了中美气候对话的可能性,甚至CED本身也一度由于中美贸易争端而搁浅。鉴于特朗普政府在2017年12月18日发布的《美国国家安全战略报告》明确将中国视作美国的主要竞争对手,不难想见中美两国在经贸等领域仍会矛盾不断,中国外交(包括中国气候外交)应就此做好充分准备,以尽可能将中美关系负效应降到最低。

其三,自主行动与履约困境。卡托维兹气候大会之后,国际社会尤其是主要温室气体排放国如何在《巴黎协定》实施细则基础上落实“国家自主贡献”将是全球气候治理能否取得新进展的关键。然而,各国目前仍在提升行动力度上裹足不前。在2020年前能否更新“国家自主贡献”目标,给出明确的行动计划并体现执行力,始终是横亘在眼前的难题。何况,政治系统亦非社会化的囚徒。因而,反馈可能存在于“身份→利益→政治变化”关系链的各个环节,使利益(包括利己与利他)得以重塑进而影响政治系统的身份定位(如新兴大国身份)。这可以部分解释身为基础四国(BASIC)重要一员的新兴大国巴西以财政预算和政府换届为由,突然放弃申办2019年联合国气候大会。试想,倘若“自上而下”机制化甚或约束力更强的京都机制都难以达成全球温控目标,那么“自下而上”、强调“国家自主贡献”的《巴黎协定》的落实及其发展前景亦难言乐观。

不论是京都机制还是巴黎机制,都难以有效协调各方参与全球气候治理进程,而全球气候变化带来的现实难题以及英国脱欧、美国退出《巴黎协定》等全球气候政治新变化昭示着全球气候治理“3.0时代”的到来,这给新时代中国气候外交带来了新的现实挑战,同时中国自身应对全球气候变化也始终面临着若干可能或未知的风险。

新时代中国气候外交

面临的潜在风险

党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入了新时代。这一新的历史方位为中国与世界关系互动提出了新的时代要求。就新时代中国气候外交而言,需要在充满复杂性和不确定性的世界中思考可能面临的种种困难,但这不等同于简单预测抑或“占卜”,而是需要在新时代中国与世界关系互动逻辑中更多地去找寻线索,树立忧患意识。基于此,新时代中国气候外交面临的潜在风险至少应在国家低碳发展与低碳时代崛起压力、不确定性与全球气候治理风险等层面进行整体把握。

第一,低碳发展与低碳时代崛起压力。卡托维兹气候大会之后,有关温室气体排放大国在减排、适应、资金和能力建设等方面的贡献,国际社会显然期待颇高。作为新兴大国,中国自2009年哥本哈根大会以来率先垂范,2018年底甚至提前3年兑现“2020年单位GDP排放强度(比2005年)下降40%—45%”的目标。不过,中国目前仍是世界最大的碳排放国,因而不论从践行《巴黎协定》的压力还是与发达国家横向对比来看,低碳发展本身仍然任务艰巨。毕竟,当下的新兴大国之“新”,在于世界政治中的全球治理需求(如气候变化议题)所创设的“时势”场域,而新兴大国之“兴”的另一则叙事仍为“发展中”,且这种不同于传统大国的群体身份仍发端于西方主导下的国际体系。因此,从国家战略角度实现低碳发展,新时代中国需要继续深化能源结构调整、推进产业升级、实现能源高效利用、鼓励科技创新。作为新兴大国和后发工业化国家,中国有必要在人工智能等前沿领域适应技术变革、推动环境治理创新、引导技术朝向环保方向发展,避免制度资源错配。

同时,国家战略与外交政策之间存在双向建构,即为实现低碳发展之国家战略,可能塑造中国气候外交的主体实践,而新时代中国深度参与全球气候治理,也可能反向倒逼国内经济社会发展改革和生态文明建设以实现低碳转型。其中可能隐含的潜在风险在于当前处于决胜全面建成小康社会关键时期,中国面临生态文明建设和经济社会发展转型的双重挑战。尽管近年来中国努力以实践引领应对全球气候变化的国际合作,但国内始终面临着较为严峻的生态环境压力。可见,能否在未来低碳时代崛起的国际政治角力中实现中国低碳发展和可持续发展,既关乎新时代中国特色社会主义生态文明与“美丽中国”建设目标的实现,又涉及新时代中国与世界关系的良性互动。

第二,不确定性与全球气候治理风险。作为外交行为与主体实践的新时代中国气候外交,从现象上外化为国家间气候政治互动。然而如上所述,英欧变局、美国退约及中美关系负效应等“现实挑战”也可能衍生出国家间气候政治的潜在风险,并可能进一步引发群体间气候政治分化或重组。

从国家间气候政治的层次来看,尽管当前英国脱欧进程仍处于拖沓胶着状态,但基本可以确定原有的中欧双边气候政治互动将为中英、中欧间新的互动模式所替代。多边主义虽为中国外交传统之一,但如何与一个相对失序的欧洲在气候变化等非传统安全议题领域寻求合作共识,无疑存在新的变数。此外,特朗普政府时期中美关系的结构性矛盾还可能以贸易争端等新形式继续外化,短期内中美这一对最大的温室气体排放国之间实现某种新的制度化磋商机制甚或双边气候政治合作,难度不小。

此外,由于气候变化的“议题联系”(Issue-Linkage)负效应可能外溢到其他领域,如气候灾难带来的贫困、跨境移民、大规模流行性疾病,再加上中国广袤的领土疆域毗邻诸如以热带气候为主的南亚地区,气候变化不仅可能冲击整个南亚地区的气候环境和农业生产,而且还会给中国周边安全带来潜在风险。同时,中国所处的发展中国家或新兴大国群体,始终存在着某种集体身份的迷思,离心力的存在增加了集体行动的难度,无谓的群体分化与重组,也可能堕入传统联盟政治和国家间关系之窠臼,甚至引发新的“中国威胁论”/“中国责任论”。

新时代中国气候外交的

战略应对

面对现实挑战与潜在风险,新时代中国气候外交的战略应对可从如下几方面着手。

首先,坚持习近平外交思想的指导地位,以我为主,确保气候外交的政治站位和基本航向。中国外交在保持改革开放以来的连续性和大政方针稳定性的基础上实现了理念创新,呈现出日益明显的中国特色、中国风格和中国气派。可见,理解新时代中国外交思想、探索新时代中国外交实践,应明确“新时代”前后中国外交理念和实践发展之间的逻辑关联。习近平外交思想是改革开放以来中国外交理念的传承创新。

具体到气候外交议题,要加强气候外交理论与实践的创新。中国对全球气候治理的认知和参与本身是一个不断深化的过程。如果说2009年哥本哈根大会引发了学术研究领域的“气候热”,全球气候政治研究因之也一度在国内“火”了10年之久。然而不论学术创新还是外交实践,其中一大硬伤是中国气候外交的理论基础仍旧十分薄弱——仍在大量借用诸如“碳权力”“制度碎片化”“治理嵌构”等来自西方非传统安全或全球治理理论的概念/标签,且这种“审美疲劳”不仅限于国际关系学,而且也常见于国际法、世界经济、哲学、伦理学和社会学等研究领域。这可能在学理与实践层面造成双重“贫困”:一是“重复建设”或对国外环境治理理论的过度引介,让中国环境政治学学者及学生因创新“后劲不足”或学术发表愈发困难而丧失研究信心;二是中国气候外交可能因缺乏学理支撑而滞后于全球气候治理实践需求,从而不利于中国气候外交对全球气候政治话语权的追求。展望未来,要继续深化中国气候外交理论研究,并联系新时代中国特色社会主义外交实际,将习近平生态文明思想与外交思想创造性地运用于中国气候外交研究,进而通过新时代中国自身生态文明建设实践来引领应对全球气候变化的国际合作,为全球气候治理提供中国方案、贡献中国智慧。

其次,统筹国家战略与气候外交政策。国家战略与外交政策存在互构关系,因而“五位一体”(经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设)的新时代中国特色社会主义建设事业成就,也直接关系到中国气候外交的成效。鉴于此,当前应继续深化改革,不应割裂新时代中国国内发展尤其是决胜全面建成小康社会和气候外交(甚或中国参与全球气候治理)之间的逻辑关联。换言之,进一步推进国内经济、政治、文化、社会和生态文明建设持续发展,本身也是新时代中国气候外交的真正底气及在未来全球气候政治角力中所立足的实力根本所在。

再次,寻找“利益共容”与构建新型国际关系。寻找“利益共容”,是迈向合作共赢甚或建构新型国际关系的初始条件。鉴此,新时代中国气候外交,应超越“头痛医头、脚痛医脚”式治理或只围绕“气候变化”本身做文章,充分利用“议题联系”和“功能外溢”,在包括“一带一路”倡议、南南合作、周边外交等方面寻找与国际社会主要行为体之间的“相容利益”,从而实现合作共赢。

最后,共建生态文明与人类命运共同体。习近平总书记指出,“生态文明建设关乎人类未来,建设绿色家园是人类的共同梦想,保护生态环境、应对气候变化需要世界各国同舟共济、共同努力,任何一国都无法置身事外、独善其身”。可见,生态与人类社会是命运共同体,因而无论在生态文明还是人类命运共同体建设中,中国都应当团结可以团结的力量(尤其是发展中国家),以“抱团打拼”的方式来争取战略空间,尽可能降低治理成本,提升效率。如果说生态文明与“美丽中国”建设目标更为突出中国的自主性和能动性,那么从新时代中国与世界关系协同发展的角度来看,共建生态文明与人类命运共同体则应当是一项长期任务。

本文转自《当代世界》总第448期

(作者系西安交通大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副教授,国际问题研究中心副主任)

(责编:袁昕(实习生)、樊海旭)

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